diumenge, 8 de maig de 2016

La perequació urbanística: dret a la propietat i socialització de les plusvàlues

El precepte de la distribució equitativa dels beneficis i les càrregues de la urbanització ha estat un dels preceptes fonamentals de la legislació urbaística espanyola, com a mínim d’ençà de l’aprovació de la Llei del Sòl de 1956. De fet, el tema de la equidistribució o la perequació urbanística és un tema crucial, que pot referir-se, almenys, a dues qüestions: en la seva definició estricta, fa referència al repartiment dels beneficis i les càrregues de l’activitat urbanística entre els propietaris del sòl; en la seva accepció més àmplia, l’equidistribució pot ser entesa també com el procés de transferència de beneficis de l’activitat urbanística a la col·lectivitat.  
Ara bé, la qüestió de l’equidistribució no és, de cap manera, un tema privatiu de l’ordenament urbanístic espanyol. Al contrari, els règims urbanístics de cada país han hagut d’enfrontar d’una o altra forma la qüestió. D’aquí, precisament, la utilitat del volum Perequazione urbanistica. Materiali per la comparazione giuridica, que acaba d’aparèixer a Itàlia (G. Giappichelli Editore, Torino, 2015). El llibre, editat pel jurista Domenico D’Orsogna, professor de la Universitat de Sassari, ofereix una interessant panoràmica sobre la forma com la qüestió és afrontada a Itàlia, França, Espanya, Alemanya i els Estats Units d’Amèrica. Per al lector espanyol resulten de particular interès els quatre capítols que es refereixen a la pròpia experiència, obra, respectivament, de Martí Bassols, Marcos Vaquer, Santiago González Baras i Javier Piñol, i Maria Teresa Carballeira.
La lectura del llibre indueix a reflexions, de diversos ordres. La primera, i segurament més substantiva, es refereix als fonaments del problema, és a dir, al reconeixement dels drets del propietaris del sòl, o, si ho voleu, al mateix dret a la propietat del sòl. De fet, com ha mostrat l’economia clàssica –dels fisiòcrates a Marx- la propietat del sòl i les rendes que se’n deriven són institucions relativament externes al procés de producció de mercaderies i de creació de riquesa propi de les societats capitalistes. Encara més, alguns autors l’han descrit com una forma d’apropiació parasitària dels beneficis generats per les activitats productives i els serveis, per part d’uns propietaris que es troben sovint en una situació de monopoli. El debat contemporani sobre els béns comuns i la seva gestió ha tornat a posar d’actualitat aquesta qüestió essencial. De fet, si definim el sòl com un bé comú –a l’ensems de l’aigua, per exemple- o com un bé públic, la qüestió de la perequació es planteja, òbviament, en termes radicalment diversos.
La segona qüestió que suscita la lectura del llibre es refereix a la distinció entre el dret a la propietat del sòl i el contingut d’aquest dret: és a dir, el fet que el legislador pot considerar la propietat com un dret inalienable i, al mateix temps, establir que el contingut d’aquest dret –la forma com la propietat és utilitzada- resta subjecta a determinats vincles i és regulada per llei. El cas espanyol, explicat de forma diàfana del jurista Marcos Vaquer, forneix una mostra excel·lent d’aquesta distinció: el propietari del sòl té reconegut el dret a la propietat, però és la col·lectivitat la que, a través de les lleis i el planejament, estableix on, quan i com es pot desenvolupar el desenvolupament urbanístic. Aquesta decisió confereix, certament, al propietari certs beneficis i habilita la col·lectivitat a imposar certes obligacions: les cessions de sòl (per vialitat, zones verdes, serveis), el deure de cobrir els costos d’urbanització i l’obligació de transferir una part de les plusvàlues obtingudes a la col·lectivitat. Ara bé, aquest sistema, que –mal que bé- ha estat la base del procés urbanístic durant molts anys, es troba ara, en molts casos, tenallat per allò que el propi Vaquer ha denominat “l’urbanisme de la minusvàlua”: és a dir, aquella situació en la qual sovint els preus fan que no només resulti difícil generar plusvàlues, sinó fins i tot aconseguir cobrir les despeses d’urbanització per part dels propietaris.
La tercera reflexió a la indueix la lectura de les aportacions reunides en el llibre es refereix no ja al retorn de les plusvàlues a la col·lectivitat, sinó a la distribució de beneficis i càrregues entre els propietaris del sòl. Com és ben sabut, en el nostre ordenament el procediment més habitual per aconseguir aquesta finalitat és el procés de reparcel·lació: el procediment a través del qual cada un dels propietaris d’un àmbit d’actuació urbanística contribueix als costos i gaudeix dels beneficis de la urbanització en proporció al sòl que aporta. Ara bé, com és notori, aquest no és pas l’únic sistema d’actuació urbanística previst en la legislació: l’administració pública pot també expropiar els terrenys que considera necessaris per al desenvolupament urbà i després urbanitzar-los, ja directament, ja subjectant aquesta tasca a concurs públic. Tradicionalment l’expropiació ha estat un procediment poc emprat, principalment per raó que fa recaure sobre l’administració el cost d’adquisició i, eventualment, de la urbanització. Tanmateix, en temps de minusvàlues urbanístiques, davant la paràlisi del sector i en un context de crisi d’allò que s’ha anomenat “l’urbanisme dels propietaris”, potser l’actuació per expropiació podria tenir, en molts casos, importants avantatges.
La qüestió de la perequació porta doncs a reflexionar sobre temes que es troben en el mateix centre de la disciplina i la pràctica urbanística. La seva naturalesa pot fer pensar que es tracta de qüestions de caràcter tècnic, sobre les quals poden opinar i decidir únicament els professionals i les institucions. Això és un error: ni com a estudiosos, ni com a ciutadans podem desentendre’ns d’un tema que condiciona de manera directa la configuració i l’equitat de les nostres ciutats.