Les urbanitzacions amb dèficits urbanístics: visibilitzar i afrontar els problemes

Les urbanitzacions de baixa densitat que arrosseguen dèficits urbanístics constitueixen un dels problemes més complexos als que han de fer front les polítiques territorials a Catalunya. En la gran majoría dels casos, es tracta d'assentaments que tenen el seu orígen en els anys seixanta i setanta, com a resultat de processos de parcel·lacions sovint irregulars o mancades de planejament. El seu abast territorial és formidable: el darrer inventari realitzat pel Govern de la Generalitat, l'any 2016, n'identificava prop de 1.500, que, plegades, cobreixen una superfície de més de 40.000 hectàrees i es troben dividides en unes 300.000 parcel·les. 

Degut als seus orígens, bona part d'aquestes urbanitzacions nasqueren en àrees que no disposaven de la qualificació urbanística adequada i mancades de serveis urbanístics bàsics (urbanització dels vials, cicle de l'aigua, enllumenat). Al llarg dels anys, mercès a l'esforç dels ajuntaments i dels veïns, moltes urbanitzacions han anat resolent, mal que bé, aquestes mancances i regularitzant la seva situació jurídica, De totes maneres, el nombre d'urbanitzacions que pateix greus dèficits urbanístics és encara molt elevat. Segons l'inventari de la Generalitat, tot just citat, serien 730 arreu de Catalunya, amb una població de 120.000 persones. 

La demarcació de Barcelona és l'àmbit on la presència d'aquestes urbanitzacions resulta més destacada, sobretot dins de la Regió Metropolitana de Barcelona i les comarques veïnes. Justament sobre aquest àmbit acaba de publicar-se l'estudi Les urbanitzacions amb dèficits urbanístics (UDU) a la demarcació de Barcelona. Una exploració de les dades del Catàleg de la Diputació. L'estudi, promogut per la Diputació de Barcelona, ha estat executat per Andrea Visioli a partir de les dades del Catàleg d'urbanitzacions de la corporació.  La seva publicació ha coincidit amb l'anunci per part del govern de la Generalitat de l'adopció de diverses mesures jurídiques i financeres, en un nou intent de fer front als problemes que afecten aquestes àrees.

El treball ofereix, en primer lloc, una delimitació clara de la magnítud del problema. Les urbanitzacions amb dèficits urbanístics en l'àmbit de la demarcació de Barcelona són 367, localitzades en 117 municipis diferents; cobreixen una superfície de 11.097 ha, allotgen un total de 88.629 habitants censats i compten amb 46.288 habitatges. En cas que s'edifiquessin totes les parcel·les encara pendents, el seu potencial de creixement podria arribar a prop de 200.000 habitants. Ens trobem doncs davant d'una realitat que afecta un territori superior al del terme municipal de Barcelona, compta amb una població equivalent a una ciutat com Manresa o Rubí. I aquesta població que podria créixer fins a apropar-se a la de Sabadell o Badalona. 

Tal com es va explicar en ocasió de la presentació pública del treball, l'estudi té per objectiu principal establir una taxonomia de les urbanitzacions amb dèficits per tal de poder prioritzar les actuacions. Aquesta classificació s'efectua en tres passos. En primer lloc, les UDU es classifiquen segons els dèficits que les afecten: dotacionals, urbanístics i jurídics. A continuació, s'ha elaborat una segona ordenació segons els perfils demogràfic, les característiques del parc residencial i l'accessibilitat. Finalment, s'ha estudiat el potencial de creixement de les urbanitzacions i la seva vulnerabilitat ambiental i social. D'aquesta manera, s'ha pogut acabar construint un índex integrat que permet mesurar la intensitat dels problemes que afecten cada una de les 367 urbanitzacions estudiades.

En conjunt, el treball tracta de fer visible la situació d'una de les herències més difícils que la societat catalana ha rebut del període de desenvolupament accelerat i mal regulat de la segona meitat del franquisme. Un problema que, malgrat diversos intents de solució, tendeix a agreujar-se en el temps degut al fet que les urbanitzacions apleguen cada vegada més habitatges principals (i no segones residències), estan particularment exposades als riscos ambientals i compten amb una població en bona part vulnerable i envellida.  

L'estudi pot constituir un instrument útil a l'hora de definir les estratègies i les polítiques públiques. En particular, permet establir prioritats i ve a corroborar dues conclusions principals: a) les UDU són una realitat irreversible que requereix d'actuacions públiques i privades de millora, per tal de protegir el benestar i la seguretat dels que hi viuen; b) les urbanitzacions de baixa densitat constitueixen una forma insostenible, costosa i arriscada d'ocupació del territori. Així, la superació dels dèficits de les urbanitzacions ha d'anar acompanyada d'una voluntad decidida de contenir-ne el creixement i reduir-ne, en la mesura del possible, la superfície. 

Finalment, els problemes -massa temps invisibles- de les urbanitzacions fan evidents tres conclusions de caràcter general. Primerament, es constata que els creixements urbanístics desregulats poden comportar costos extraordinàriament elevats que han de ser pagats per les generacions futures. En segon lloc, s'evidencia que, en països com el nostre, la proliferació d'assentaments de baixa densitat suposa càrregues ambientals, econòmiques i socials que resulten inassumibles. Finalment, davant els riscos de la dispersió exacerbada i de la concentració a ultrança, es posa de manifest, un cop més, la necessitat d'avançar cap a un model d'urbanització alternatiu: un territori articulat per una xarxa de viles i ciutats compactes, enraonadament denses, riques pel que fa als seus usos, ben connectades i amb una alta cohesió social. 

L’organització territorial: visions geogràfiques i jurídiques

Mapa dels Corregiments.
Relació copiada d'un manuscrit del segle XVIII 
[Pau Vila], Arxiu de la Ponència d'Estudi sobre la 
Divisió Territorial de Catalunya, 1931-1933

 

 El proper mes de maig es celebraran les eleccions municipals, que comportaran també la renovació dels òrgans de govern dels ens locals de segon nivell (comarques, diputacions, àrea metropolitana de Barcelona). Es clourà així un nou mandat institucional sense que la reforma profunda de l’administració local catalana, tantes vegades assajada i fracassada, hagi pogut acomplir-se.

En efecte, portada a l’atzucac per la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut de Catalunya de 2006, la implantació de les vegueries com a ens locals destinats a substituir les diputacions sobre unes noves demarcacions territorials ha quedat ajornada sine die com, de fet, ha reconegut el Parlament de Catalunya a través de la Llei 4/2011, de 8 de juny, de modificació de la Llei 30/2010 de vegueries. D’altra banda, tampoc ha prosperat fins ara el projecte de Llei de Governs Locals, aprovat pel Govern de la Generalitat i tramès al Parlament el mes de juliol de 2013.

En aquest context, les principals innovacions que s’hauran produït en la present legislatura hauran estat la lenta consolidació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona i l’aprovació de la nova llei del règim especial de l’Aran, el mes de gener de 2015. Allò que, en canvi, s’ha aprovat amb contundència ha estat la modificació de la legislació estatal, a través de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que obre notables incògnites sobre el manteniment de les competències municipals i autonòmiques, enforteix el paper de les diputacions i planteja dubtes fundats sobre la possibilitat de conservar del caràcter públic de bona part dels serveis locals.

Sobre aquest conjunt de temes acaba d’aparèixer un número de la revista Treballs de la Societat Catalana de Geografia. Es tracta de la publicació de les ponències presentades en la Jornada L’organització territorial dels ens locals,  organitzada per la Societat i la Diputació de Barcelona el dia 28 de gener de 2014.

El principal interès de la publicació és la voluntat de conjugar visions geogràfiques i jurídiques sobre l’organització territorial. Així, cada un dels aspectes de la qüestió és tracta, de manera separada i complementària, per un geògraf i un jurista: EnricMendizàbal i Joaquim Ferret sobre el mapa municipal; Robert Casadevall i Enric Argullol, sobre vegeuries i províncies; Jaume Font i Josep Ramon Fuentes, sobre les comarques; i Oriol Nel·lo i Jaume Renyer, sobre les realitats metropolitanes. Unes conclusions de Jesús Burgueño, editor de la revista, i els parlaments de Xavier Forcadell, coordinador de la Diputació, i Josep Oliveras, president de la Societat, completen el dossier, que serà llegit amb profit per tots aquells interessats en les realitats i les incerteses de l’organització territorial de Catalunya.

De la urbanització dispersa a la ciutat de baixa densitat

Una de les característiques més rellevants del procés d'urbanització contemporani a Catalunya i al conjunt d'Europa Meridional és, sens dubte, la dispersió d'activitats i poblament sobre el territori. En les darreres dècades el fenomen ha pres tanta amplitud que alguns autors han pogut parlar de "ciutat estesa", de l'"explosió de la ciutat" o de la "fi de la ciutat". Aquesta deriva comporta, certament, alguns aventatges importants per al benestar de la població, com són la reducció de les desigualtats territorials a l'interior de cada regió, la difusió de les formes de vida urbana i l'accessibilitat als serveis des de qualsevol punt del territori. D'altra banda, com s'ha explicat Francesco Indovina, avui el desenvolupament tecnològic permet l'existència de la "condició urbana", és a dir, de la qualitat de vida, nivell de informació i accés als serves i que tradicionalment s'ha associat a la ciutat independentment de la "forma urbana".
Ara bé, el fet que la dispersió de la urbanització comporti algunes avantatges i no sempre impedeixi l'existència de condicions de vida urbana no implica de cap manera que aquesta sigui la forma d'ús i ocupació del territori més sostenible, eficient i equitativa. Ans al contrari, la dispersió planteja alguns problemes ambientals, funcionals, econòmics, socials i polítics de gran entitat, entre els que destaquen el consum exacerbat de sòl, l'exposició als riscos naturals, el consum d'aigua i energia, la dependència del vehicle privat i els costos en la prestació dels serveis.
L'anàlisi de la realitat, els avantatges i els costos de la urbanització de baixa densitat a Europa meridional ha atret una notable atenció acadèmica. En canvi, l'estudi i les propostes sobre la seva gestió pràctica han estat molt més modestos, tant en el camp disciplinar com en el polític i administratiu. Aquesta manca d'atenció crida poderosament l'atenció, si es té en compte de que la urbanització de baixa densitat és ja un procés irreversible, afecta un volum de població creixent, abasta superfícies sempre més extenses i comporta uns costos econòmics, ambientals i socials cada vegada més alts. En aquest context és de celebrar l'aparició del volum Estratègies vers la ciutat de baixa densitat: de la contenció a la gestió, publicat per la Diputació de Barcelona. El volum ha estat editat per Francesc Muñoz, un dels experts més destacats en aquest camp, al que dedicà la seva tesi doctoral i sobre el que ha publicat nombrosos treballs, entre els que destaca UrBANALización: paisajes comunes, lugares globales (2008).
El volum ara publicat aplega aportacions d'una trentena d'autors, amb l'objectiu comú de "pensar, proposar i disposar d'estratègies de gestió d'una realitat urbana que no pot ignorar-se i sobre la qual tampoc no són vàlides les receptes i les formes d'actuació que han construït la ciutat contínua, compacta i densa". Els treballs han estat aplegats en tres seccions: "Estratègies de gestió vers la ciutat de baixa densitat", "Instruments per a la gestió de la ciutat de baixa densitat" (planejament, aspectes normatius, coordinació supramunicipal, polítiques sectorials), i "Les altres ciutats de baixa densitat" (amb experiències de gestió a la resta d'Espanya i d'altres països europeus). La selecció va precedida d'una extensa introducció i es clou amb unes treballades conclusions, confegides ambdues per l'editor. En conjunt el volum constitueix una panoràmica molt completa de l'estat de la qüestió a Catalunya i una aportació substantiva de la que pot derivar-se (i caldria derivar) un full de ruta per a actuacions futures.

Juli Esteban: l'urbanisme com a projecte col·lectiu

"Qualsevol col·lectivitat urbana mínimament assenyada tindrà cura del seu espai social. Un espai que s'ha anat formant al llarg de la història i al qual cada generació aporta noves etapes de construcció que es concreten en diversos afegits i reformes. Una construcció col·lectiva com és la ciutat, no pot deixar de tenir un projecte, un projecte que té a veure amb els projectes d'edificis i d'infraestructures, però que no és només això. [...] La urbanística és la disciplina que aporta les tècniques per a la formulació i el desenvolupament d'aquest tipus de projectes, que tenen, en tant que destinats a una col·lectivitat, un component polític fonamental". Així s'inicia el volum La ordenación urbanística: conceptos, herramientas y prácticas, obra de de l'arquitecte i urbanista Juli Esteban que acaba de publicar la Universitat Politècnica de Catalunya.
El llibre te com antecedent remot els Elementos de ordenación urbana, realitzat per l'autor, per encàrrec del Col·legi d'Arquitectes de Catalunya, a inicis del anys vuitanta, text que fou, durant els primers compassos dels ajuntaments i l'urbanisme democràtic un vademecum imprescindible per a molts electes locals, ciutadans i professionals. L'any 2001, Esteban publicà un text d'intenció similar, per encàrrec ara de la Diputació de Barcelona, amb el títol L'ordenació urbanística: conceptes, eines i pràctiques, posteriorment traduït al castellà. És la reedició d'aquesta traducció castellana, convenientment revisada i ajornada la que ara surt a la llum. Si no anem errats, d'entre ambdos volums -els Elementos dels anys vuitanta i L'ordenació... dels dosmil- se n'ha fet un total de set edicions, comptant les edicions en català i castellà.
El secret de l'èxit de l'autor rau, sens dubte, en la utilitat del text. Utilitat que es deriva, en primer lloc, de la vindicació de l'urbanisme com a mètode per a la definició d'un projecte per a les ciutats en benefici de la col·lectivitat. En segon lloc de la concepció de la disciplina com una pràctica contingent, mesurable, allunyada de tota temptació retòrica, una disciplina que ha d'estar basada en "la realitat tangible de les coses sòlides: les localitzacions, les distàncies, els plens, els buits, la percepció de l'espai físic...", trets que "ens refermen en la conveniència  de fer-ne un tractament mitjançant formes de projecte adequades, i ens porten a desconfiar de modernitats inconcretes de vocació virtual o literària".  Finalment, el llibre resulta particularment útil, perquè fuig curosament del misteri de l'argot, els tecnicismes i els neologismes que massa sovint fan de l'urbanisme un arcà incomprensible. Així, el llibre "pretén ser de senzilla comprensió i dirigit a un ampli espectre de persones interessades en els projectes urbanístics, especialment estudiants i professionals de les diverses disciplines implicades en l'urbanisme, com també regidors d'ajuntaments i promotors privats".
El volum s'estructura en 87 temes de extensió reduïda, agrupats en deu àrees temàtiques: 1. Substància i context de l'ordenació urbanística; 2. L'instrumental bàsic de l'ordenació urbanística; 3. La ciutat existent: el sòl urbà; 4. L'extensió de la ciutat: el sòl urbanitzable; 5. L'edificació  i els usos; 6. Les funcions urbanes; 7. L'execució dels plans; 8. Els plans especials i altres instruments; 9. El sòl no urbanitzable i la preservació de l'espai rural; 10. Formulació del pla d'ordenació urbanística municipal. Particularment interessant resulta, en aquesta edició, l'apartat relatiu a l'encaix del planejament urbanístic municipal amb els plans territorials vigents a Catalunya, en l'elaboració dels quals l'autor tingué una intervenció decisiva com a director que ha estat del Programa de Planejament Territorial del Govern de la Generalitat entre 2004 i 2010. En conjunt, doncs, el text resulta una eina imprescindible per tots aquells que, des de l'administració, l'àmbit professional, les entitats  o els moviments ciutadans, vulguin comprendre la pràctica urbanística i incidir en l'ordenació de la ciutat.