L'increment de la densitat urbana, una mesura eficaç per protegir el dret a l'habitatge?

En les darrers mesos, ha sorgit amb força el debat sobre la connexió entre la densitat urbana i la problemàtica de l’accés a l’habitatge. Així, davant de l’alta demanda d'habitatge insatisfeta, diverses autoritats -el president de la Generalitat, la Consellera de Territori, l'alcalde de Barcelona, l'arquitecta en cap de la ciutat- han propugnat la necessitat d'elevar les densitats urbanes com a forma d'augmentar l'oferta d'habitatge. 

Tot i que les modificacions normatives que haurien de fer possible aquests propòsits encara no s'han acabat de concretar, els increments de densitats proposats podrien obtenir-se a través de mesures com les següents: 

a)      En el sòl urbà consolidat, executar tota l’edificabilitat existent i no realitzada, impulsar canvis d’ús (de comercial a residencial per als locals de planta baixa, per exemple, o d’oficines a residencial), permetre subdivisions d’unitats d’habitatge, i, fins i tot, incrementar les edificabilitats existents (sobre sòls dotacionals i d’altres).

b)     En sòl urbanitzable, incrementar les edificabilitats previstes i revisar les superfícies de les unitats d’habitatge.  

Londres 1870, G. Doré

Tradicionalment, en el camp de l’urbanisme, la densitat elevada havia estat vista més aviat com unproblema. De fet, en la ciutat europea, l’urbanisme contemporani va néixer, en bona mesura, per donar resposta als problemes que la concentració exacerbada de població i activitat comportaven: congestió, salubritat, preus de l’habitatge, manca d’espai per a equipaments i serveis.  “If any one wishes to see in how little space a human being can move, how little air – and such air! – he can breathe, how little of civilisation he may share and yet live, it is only necessary to travel hither”, denunciaria Engels en descriure la situació dels barris obrers de Manchester el 1844. Així mateix, Ildefons Cerdà, tant en la Monografia Estadística de la classe obrera en Barcelona (1856), com a la Teoria general de la urbanización (1867) relacionava de manera directa la densitat amb l’elevada mortalitat de la població urbana: “a medida que va disminuyendo la superficie urbana que toca por habitante, se va aumentando la mortalidad de la población". Cerdà va calcular que una densitat demogràfica moderada era la clau per a la salut pública, establint un model teòric de ciutat amb un màxim de 250 habitants per hectàrea, molt lluny de les densitats asfixiants de la Ciutat Vella

Reivindicació de zones verdes a l'España Industrial: 
"Els gratacels ens ofegarien" [Foto: El Periódico, 1980]

La fase concentradora del procés urbanitzador (o “implosiva”, per dir-ho com Henri Lefebvre) arribà al seu paroxisme entre finals dels anys cinquanta i inicis dels setanta del segle passat. No és doncs sorprenent la lluita contra la densitat urbana exacerbada fos una de les preocupacions principals del planejament urbanístic. Així, el Pla General Metropolità de 1976 tenia com un dels seus objectius principals reduir les densitats edificatòries excessives i corregir els desequilibris urbanístics derivats del creixement accelerat i especulatiu dels anys 1950-1970, en especial a través de l’establiment de standards urbanístics en matèria equipaments i la defensa de les previsions de zones verdes.

El PGM fou aprovat, tanmateix, en el moment en que la fase implosiva del procés d’urbanització, i arribava a la seva fi i s’anunciava la tendència a la dispersió urbana que, en bona mesura, ha estat la tendència dominant en els darrers cinquanta anys. Així es va començar a fer palès que, si els problemes associats a la densitat urbana massa elevada eren greus, els que podia generar la generalització de la baixa densitat no ho eren menys: consum excessiu de sòl, fragmentació dels espais naturals, transformació del paisatge, exacerbació de la mobilitat privada, increment del cost de les infraestructures i els serveis, impuls de la segregació residencial,... Així, en els Criteris dePlanejament Territorial adoptats a Catalunya l’any 2006, pot llegir-se que "el Govern de la Generalitat propugna la virtut dels creixements en contigüitat, de la densitat enraonadament elevada, de la distinció clara entre l’espai construït i l’espai obert. És a dir, davant la dispersió, compacitat”

 

Algunes cauteles conceptuals i metodològiques

Des del punt de vista urbanístic, ambiental i polític, el debat plantejat resulta, sens dubte, interessant. Tanmateix, cal concorre-hi amb algunes cauteles:

a)      En primer lloc pel que fa a les dades. S’ha afirmat, per exemple, de que Barcelona va arribar a tenir

L'Hospitalet de Llobregat, 23.000 habitants/km2
En la imatge: barri de la Florida
[Foto: Generalitat de Catalunya]

1,9 milions d’habitants l’any 1979. Això, simplement, no és cert. N’hi ha prou en anar a les sèrieshistòriques del IDESCAT per tal de comprovar-ho. La ciutat, que l’any 1950 tenia 1,4 milions va arribar a un sostre poblacional l’any 1975 1.751.000 habitants i llavors es va estabilitzar en la dècada següent, fins arribar a un màxim de 1,770.000 habitants l’any 1984, per començar a decréixer després ràpidament, fins a 1,5 milions l’any 1996. Des de llavors hem tornat a recuperar població i en l’actualitat el nombre d’habitants censats a Barcelona és de 1.732.000, “el més elevat en els darrers quaranta anys”, com bé diu l’oficina estadística de l’Ajuntament de Barcelona. En l’actualitat, doncs la població de Barcelona és aproximadament la que tenia a mitjans dels anys setanta.

b)     En segon lloc, que les densitats són molt diverses. Des de màximes com a l’Hospitalet de Llobregat, amb 23.000 habitants per km2, amb barris que estan entre els més densos d’Europa, Santa Coloma de Gramenet o Barcelona, que es troben prop dels 17.000, a grans ciutats com Terrassa, 3.300, Sant Cugat del Vallès, 2.000, Cerdanyola, 1.900 i, en encara municipis grans com les Franqueses del Vallès que tot just superen el 700 habitants/km2. Això sense considerar els municipis de molt baixa densitat com Matadepera, 387, Sant Llorenç Savall, 63 o Castellterçol, 86. No és el mateix, doncs, proposar increments de densitat en uns territoris que en d’altres.

c)      En tercer lloc, si parlem de densitat en relació a la problemàtica de l’habitatge, no és evident, de

Matadepera, 387 habitants/km2 

cap manera, que l’increment de densitat per ell mateix incideixi de manera directa sobre l’assequibilitat. En les condicions actuals el mercat pot absorbir molt fàcilment els increments en el nombre d’habitatges que podria derivar-se d’un augment de la densitat, sense tenir pràcticament cap incidència sobre els preus. En aquest sentit, l’argument a favor de l’increment de la densitat vindria a ser una variant de la proposta de resoldre el problema de l’habitatge a través del simple augment de l’oferta, argument que s’ha demostrat reiteradament com a erroni, en un mercat en el qual una part molt important de les transaccions que es realitzen no tenen per finalitat l’ús de l’habitatge sinó la inversió.

d) Finalment, s’ha de distingir entre la densitat de població i el nombre d’habitatges per hectàrea.Sovint, s’assumeix que l’increment del nombre d’habitatges per ha de sòl comportarà un increment de la densitat residencial de la població. Però això no es pot prendre per descomptat, ja que depèn de l’ús que se’n faci: si el nombre de persones per llar disminueix, podem veure davallar la població encara que s’incrementi el nombre d’unitats d’habitatge; si els habitatges que es construeixen es compren amb finalitats d’inversió i són ocupats només temporalment, o si es destinen a usos turístics o de segona residència, l’increment de densitat efectiva no es produirà.

 

Els avantatges de la densitat urbana elevada

Dit això, l’increment de la densitat de població en sòl urbà té alguns avantatges de caràcter general que cal assenyalar:

a)      L’alta densitat dels nuclis urbans permet reduir l’artificialització del sòl, que, com és sabut, té efectes negatius pel que fa a la fragmentació dels espais naturals, pèrdua de biodiversitat, disminució de recàrrega dels aqüífers, exposició al risc, impacte paisatgístic i d’altres.

b)     L’alta densitat afavoreix la mobilitat activa i l’ús del transport públic, mentre la molt baixa densitat aboca, de manera gairebé inevitable a l’ús del vehicle privat. La combinació d’alta densitat residencial i complexitat d’usos és el millor escenari per tal de reduir els costos -temporals, energètics, econòmics, ambientals i de sinistralitat- de la mobilitat.

c)     L’altra densitat pot afavorir la reducció en els cost dels serveis públics, en abaratir la prestació

Evolució de l'artificialització del sòl a la 
Regió Metropolitana de Barcelona (1956-2018) [AMB]

de determinats serveis personals i ambientals. També redueix de manera clara les necessitats d’inversió en urbanització i en infraestructures. Tanmateix, aquesta reducció de costos desapareix en el moment en que apareixen problemes de congestió.

D’aquí la defensa de la “densitat enraonadament elevada” que fan els criteris de Planejament Territorial del Govern de la Generalitat.

 

La necessària prudència en l’aplicació

Ara bé, l’augment de les densitats urbanes ha de ser abordat amb prudència per quatre raons principals:

Standards urbanístics. TRLUC (Art. 65)

a) Cal respectar els standards urbanístics que són una de les principals conquestes de l'urbanisme democràtic. És a dir, per cada unitat d’habitatge s’han de proveir un determinat nombre de m2 de zona verda i d’equipaments. L’increment del nombre d’habitatges sense respectar els standards comportaria, òbviament, una disminució de la qualitat urbana i de prestació d’accés als serveis

b) S’ha de tenir en compte que l’increment de la densitat pot resultar en un augment de la plusvàlua o el benefici urbanístic per al propietari dels terrenys o del promotor, sense que aquest hagi fet res per aconseguir-ho. S’ha de garantir que una part substantiva d’aquesta plusvàlua reverteixi a la societat. Una manera de fer-ho és assegurant que tot increment de densitat va essencialment destinat a habitatges assequible.

c) Els canvis d’ús, de comercial o oficines a residencial, poden resultar diversament reversibles i, en el cas de l’ocupació de les plantes baixes, poden plantejar problemes, tant de salubritat com d’afebliment del teixit comercial, de la caminabilitat i la vitalitat urbana.

d) Finalment, s’ha de vigilar de no superar els límits de congestió -per raons ambientals, econòmiques i socials- i establir els increments de densitat en aquells territoris ben comunicats, amb diversitat de usos i amb densitats encara no excessivament elevades.

* * * 

Podem concloure, doncs, que l’increment de la densitat no pot ser entès com una solució universal al problema de l’habitatge i ha de ser abordat amb cautela. Tanmateix, benvingut sigui el debat sobre si contribueix a la reflexió sobre com estructurar el model territorial i avançar cap allò que voldríem: una àrea urbana policèntrica, amb nuclis de densitat enraonadament elevada, de usos complexos, ben delimitats sobre el territori i comunicats per una bona xarxa de transport públic. I sobretot si ens ajuda a prendre mesures urgents i efectives per combatre la segregació residencial i afavorir el dret a l'habitatge. 

[Guió de la ponència presentada en el curs "Els reptes per a l'increment i la gestió de l'habitatge destinat a polítiques socials". Universitat Menéndez i Pelayo, Barcelona, 15.06.2026]

Les urbanitzacions amb dèficits urbanístics: visibilitzar i afrontar els problemes

Les urbanitzacions de baixa densitat que arrosseguen dèficits urbanístics constitueixen un dels problemes més complexos als que han de fer front les polítiques territorials a Catalunya. En la gran majoría dels casos, es tracta d'assentaments que tenen el seu orígen en els anys seixanta i setanta, com a resultat de processos de parcel·lacions sovint irregulars o mancades de planejament. El seu abast territorial és formidable: el darrer inventari realitzat pel Govern de la Generalitat, l'any 2016, n'identificava prop de 1.500, que, plegades, cobreixen una superfície de més de 40.000 hectàrees i es troben dividides en unes 300.000 parcel·les. 

Degut als seus orígens, bona part d'aquestes urbanitzacions nasqueren en àrees que no disposaven de la qualificació urbanística adequada i mancades de serveis urbanístics bàsics (urbanització dels vials, cicle de l'aigua, enllumenat). Al llarg dels anys, mercès a l'esforç dels ajuntaments i dels veïns, moltes urbanitzacions han anat resolent, mal que bé, aquestes mancances i regularitzant la seva situació jurídica, De totes maneres, el nombre d'urbanitzacions que pateix greus dèficits urbanístics és encara molt elevat. Segons l'inventari de la Generalitat, tot just citat, serien 730 arreu de Catalunya, amb una població de 120.000 persones. 

La demarcació de Barcelona és l'àmbit on la presència d'aquestes urbanitzacions resulta més destacada, sobretot dins de la Regió Metropolitana de Barcelona i les comarques veïnes. Justament sobre aquest àmbit acaba de publicar-se l'estudi Les urbanitzacions amb dèficits urbanístics (UDU) a la demarcació de Barcelona. Una exploració de les dades del Catàleg de la Diputació. L'estudi, promogut per la Diputació de Barcelona, ha estat executat per Andrea Visioli a partir de les dades del Catàleg d'urbanitzacions de la corporació.  La seva publicació ha coincidit amb l'anunci per part del govern de la Generalitat de l'adopció de diverses mesures jurídiques i financeres, en un nou intent de fer front als problemes que afecten aquestes àrees.

El treball ofereix, en primer lloc, una delimitació clara de la magnítud del problema. Les urbanitzacions amb dèficits urbanístics en l'àmbit de la demarcació de Barcelona són 367, localitzades en 117 municipis diferents; cobreixen una superfície de 11.097 ha, allotgen un total de 88.629 habitants censats i compten amb 46.288 habitatges. En cas que s'edifiquessin totes les parcel·les encara pendents, el seu potencial de creixement podria arribar a prop de 200.000 habitants. Ens trobem doncs davant d'una realitat que afecta un territori superior al del terme municipal de Barcelona, compta amb una població equivalent a una ciutat com Manresa o Rubí. I aquesta població que podria créixer fins a apropar-se a la de Sabadell o Badalona. 

Tal com es va explicar en ocasió de la presentació pública del treball, l'estudi té per objectiu principal establir una taxonomia de les urbanitzacions amb dèficits per tal de poder prioritzar les actuacions. Aquesta classificació s'efectua en tres passos. En primer lloc, les UDU es classifiquen segons els dèficits que les afecten: dotacionals, urbanístics i jurídics. A continuació, s'ha elaborat una segona ordenació segons els perfils demogràfic, les característiques del parc residencial i l'accessibilitat. Finalment, s'ha estudiat el potencial de creixement de les urbanitzacions i la seva vulnerabilitat ambiental i social. D'aquesta manera, s'ha pogut acabar construint un índex integrat que permet mesurar la intensitat dels problemes que afecten cada una de les 367 urbanitzacions estudiades.

En conjunt, el treball tracta de fer visible la situació d'una de les herències més difícils que la societat catalana ha rebut del període de desenvolupament accelerat i mal regulat de la segona meitat del franquisme. Un problema que, malgrat diversos intents de solució, tendeix a agreujar-se en el temps degut al fet que les urbanitzacions apleguen cada vegada més habitatges principals (i no segones residències), estan particularment exposades als riscos ambientals i compten amb una població en bona part vulnerable i envellida.  

L'estudi pot constituir un instrument útil a l'hora de definir les estratègies i les polítiques públiques. En particular, permet establir prioritats i ve a corroborar dues conclusions principals: a) les UDU són una realitat irreversible que requereix d'actuacions públiques i privades de millora, per tal de protegir el benestar i la seguretat dels que hi viuen; b) les urbanitzacions de baixa densitat constitueixen una forma insostenible, costosa i arriscada d'ocupació del territori. Així, la superació dels dèficits de les urbanitzacions ha d'anar acompanyada d'una voluntad decidida de contenir-ne el creixement i reduir-ne, en la mesura del possible, la superfície. 

Finalment, els problemes -massa temps invisibles- de les urbanitzacions fan evidents tres conclusions de caràcter general. Primerament, es constata que els creixements urbanístics desregulats poden comportar costos extraordinàriament elevats que han de ser pagats per les generacions futures. En segon lloc, s'evidencia que, en països com el nostre, la proliferació d'assentaments de baixa densitat suposa càrregues ambientals, econòmiques i socials que resulten inassumibles. Finalment, davant els riscos de la dispersió exacerbada i de la concentració a ultrança, es posa de manifest, un cop més, la necessitat d'avançar cap a un model d'urbanització alternatiu: un territori articulat per una xarxa de viles i ciutats compactes, enraonadament denses, riques pel que fa als seus usos, ben connectades i amb una alta cohesió social. 

Vint anys del Pla Territorial de l'Alt Pirineu i l'Aran

El dia 25 de juliol de l’any 2006, el Govern de la Generalitat de Catalunya va aprovar definitivament el Pla Territorial de l’Alt Pirineu i l’Aran (PTAPiA), el primer instrument d’ordenació del territori propi del que han disposat aquestes terres. Es tracta, a més, d’una eina que havia estat llargament reclamada des de la societat pirinenca. Ara, quan estan a punt d’acomplir-se vint anys de la seva vigència, resulta del tot convenient fer un balanç de la seva aplicació, a la llum del canvis que les valls pirinenques han conegut en les dues darreres dècades i els reptes que caldrà afrontar en el futur.

Una eina llargament esperada

El territori de l’Alt Pirineu i l’Aran (APiA) va conèixer transformacions decisives al llarg del segle XX, que arribaren al seu punt més crític entre finals dels anys cinquanta i mitjans dels setanta. En aquesta període, l’agricultura i la ramaderia -que tradicionalment havien estat les activitats econòmiques principals- varen conèixer un retrocés decisiu i l’ocupació vinculada a la producció d’energia, una vegada realitzades les grans obres hidroelèctriques, va començar a declinar. D’aquesta manera, l’any 1975 la població de l’Alt Pirineu català va quedar reduïda a poc més de 60.000 habitants, prop de la meitat de la que hi vivia a mitjans del segle XIX. El despoblament tingué com a conseqüència l’afebliment de les estructures socials, així com l’abandonament de moltes terres de conreu, l’avenç del forest i la pèrdua de patrimoni construït. És cert que, en les dècades posteriors, l’aparició de noves activitats econòmiques, va permetre aturar el drenatge demogràfic. Però aquesta represa, en estar basada de manera gairebé exclusiva en l’expansió poc ordenada del turisme i la construcció, provocà el sorgiment de noves problemàtiques socials i territorials.

En aquest context, des de l’APiA s’havia reclamat, en reiterades ocasions, la necessitat de disposar d’instruments d’ordenació del territori específics. Així, ja a inicis dels anys setanta, varen sorgir el Grups de l’Alt Pirineu, que reclamaven polítiques i planificació que fessin possible la millora de les comunicacions, el sorgiment de noves activitats econòmiques, la dotació de serveis, l’accés a l’habitatge, la conservació del patrimoni i la gestió del medi natural. El moviment va fer sentir la seva veu en les sessions del Congrés de Cultura Catalana celebrades, precisament, a la Seu d’Urgell, l’any 1976, i varen aconseguir alguns èxits, com l’aprovació de la Llei d’Alta Muntanya pel Parlament de Catalunya, l’any 1983. Corrent el anys, el 1999, es va impulsar també l’elaboració d’unes Bases per al Pla Estratègic de l’Alt Pirineu.

Tanmateix, el desplegament de la llei de Muntanya a través dels anomenats Plans Comarcals de Muntanya tingué un èxit escàs i les propostes per al Pla Estratègic quedaren sense resposta per part de l’administració de la Generalitat. Les dificultats també s’acumulaven pel costat dels instruments d’ordenació del territori, essencials per a la gestió de les infraestructures, l’urbanisme i el medi ambient al Pirineu (i arreu). El Parlament de Catalunya havia aprovat l’any 1983 la Llei de Política Territorial, que preveia l’elaboració d’un Pla Territorial General i d’un Pla Territorial Parcial per a cada una de les grans àrees que integren Catalunya. Va caldre, però, esperar dotze anys, fins el 1995, per tal de veure aprovat el Pla Territorial General de Catalunya, i, a més, aquest, a l’hora establir els àmbits per als futurs Plans Territorials Parcials, negava un àmbit propi per l’APiA: n’adscrivia cinc comarques a l’àmbit de Ponent (juntament amb les Terres de Lleida) i la Cerdanya a la Catalunya central.

L’avenç cap a l’adopció d’un instrument específic d’ordenació per a l’APiA no va començar a redreçar-se fins l’any 2001, quan el Parlament de Catalunya, a instàncies de l’oposició, va rectificar la llei del Pla Territorial General i va reconèixer les sis comarques de l’APiA -Alt Urgell, Alta Ribagorça, Aran, Cerdanya, Pallars Jussà i Pallars Sobirà- com a àmbit funcional específic per a la planificació territorial. Així, quan l’any 2004, el govern de la Generalitat presidit per Pasqual Maragall creà el Programa de Planejament Territorial amb l’objectiu d’elaborar tots els plans territorials pendents, no només es va incloure el Pla de l’APiA, sinó que aquest fou en primer en aprovar-se.

Les propostes del Pla: protegir els espais oberts, enfortir la xarxa urbana i millorar les comunicacions

El propòsit principal del PTAPiA consisteix en ordenar els tres sistemes que constitueixen el canemàs bàsic per a la funcionalitat i la sostenibilitat del territori: els assentaments humans, els espais oberts i les infraestructures de comunicació. Per això estableix normes d’aplicació directa i directrius per al planejament urbanístic que han de ser seguides obligatòriament a l’hora de redactar els plans d’ordenació de cada municipi. Convé recordar breument els objectius del Pla ja que, tot i la seva importància, resulten en molts casos poc coneguts per la societat pirinenca.

El primer gran objectiu del PTAPiA consisteix en enfortir la xarxa urbana, tradicionalment massa feble en un territori que, tot i cobrir gairebé una cinquena part de la superfície de Catalunya, n’aplega encara no l’1% de la població. A aquests efectes, el Pla proposa enfortir les localitats amb major capacitat d’absorbir creixements i irradiar serveis sobre el conjunt del territori: Puigcerdà, Bellver, la Seu d’Urgell, Organyà, Oliana, Tremp, la Pobla de Segur, Pont de Suert, Sort, Esterri d’Àneu, Vielha, Bossòst i Les. De la mateixa manera, es proposa regular els usos del sòl, preservar el patrimoni construït i fomentar la construcció d’habitatge protegit. A més, el PTAPiA aposta, de manera decidida, per limitar la dispersió de la urbanització sobre el territori i la proliferació de segona residència. Amb aquestes finalitats, el Pla estableix directrius de desenvolupament urbanístic per a cada un dels prop de sis-cents nuclis de població existents en el nostre àmbit. El Pla també defineix 13 agrupacions de municipis en les que considera convenient coordinar el planejament urbanístic municipal.

Pel que fa als espais oberts, el Pla parteix de la noció de que aquests constitueixen un factor de competitivitat territorial de primer ordre per a l’APiA, ja que li permeten de disposar d’un seguit de valors patrimonials, de recursos ambientals i d’atractius turístics fonamentals per al seu desenvolupament i la qualitat de vida dels seus habitants. Per això, es proposa de protegir aquests espais de la fragmentació, la degradació i la dispersió de la urbanització, amb la finalitat de preservar la biodiversitat del medi, els sòls agrícoles i els valors del paisatge pirinenc. A aquests efectes, el PTAPiA no només ratifica la protecció dels espais naturals ja classificats, sinó que els integra a través d’una xarxa de connectors. Així, estableix que el 72,1% del territori de l’àmbit ha de ser considerat de protecció especial a efectes urbanístics: 36,2% per ser ja espais naturals protegits, 34,6% pels seus valors naturals i com a connectors i 1,2% per ser sòls d’especial valor agrícola.

En tercer lloc, el PTAPiA es proposa ordenar un sistema que tradicionalment ha acumulat mancances molt negatives per a les condicions de vida i el desenvolupament econòmic d’aquestes terres: les infraestructures de comunicació terrestre,. Així, el Pla prescriu la necessitat de millorar els cinc eixos viaris de comunicació amb la plana, és a dir, els que segueixen els cursos de la Noguera Ribagorçana, la Noguera Pallaresa, el Segre, el Llobregat i el Ter. A més, considera necessari enfortir la comunicació transversal transpirinenca, històricament desatesa. Finalment, el PTAPiA indica la necessitat d’estudiar la millora i extensió de les connexions ferroviàries, tant pel que fa a la línia Lleida-la Pobla, com Barcelona-Puigcerdà-la Tor de Querol, caracteritzades per la seva precarietat.

Necessitat d’un balanç després de 20 anys de transformacions intenses

Transcorregudes gairebé dues dècades des de l’aprovació del PTAPiA resulta del tot convenient elaborar un balanç sobre quins han estat la seva utilitat i els seus efectes, així com debatre la necessitat, si s’escau, d’adaptar-lo a les noves exigències de la societat pirinenca i els reptes ambientals. Per això, és imprescindible que tant la Generalitat, com els governs locals i els moviments cívics pirinencs realitzin una avaluació del rendiment del PTAPiA durant aquestes darreres dècades i la seva incidència en la transformació del territori pirinenc. Vegem, breument, alguns del elements que, al nostre entendre, hauria de contenir aquest balanç.

La primera qüestió a considerar és, òbviament, l’evolució del poblament i la seva relació amb el desenvolupament urbanístic. Com és sabut, la població pirinenca ha passat de 70.986 habitants l’any 2006 a 76.643 el 2024. Es confirma, doncs, l’existència d’una certa represa demogràfica que ha permès que -tot i el gran creixement de la població catalana en aquestes dues dècades- l’APiA pràcticament no hagi perdut pes relatiu sobre el conjunt del país. Aquesta evolució encara resulta més positiva si es té en compte que, segons l’Institut d’Estadística de Catalunya, la població que realment utilitza el territori pirinenc és força més elevada, fins al punt que en alguna comarca, com el Pallars Sobirà, la població real durant el tercer trimestre de cada any pràcticament dobla la que hi està empadronada.

En aquest context, el PTAPiA ha demostrat ser un instrument de notable utilitat a l’hora d’orientar i enfortir el planejament urbanístic municipal. En primer lloc, l’existència del Pla Territorial va permetre que, l’any 2009, la Generalitat aprovés directament el planejament dels 25 municipis pirinencs que, tot i els anys transcorreguts des del restabliment de la democràcia, no disposaven encara de cap figura de planejament urbanístic general. Així mateix, el govern de la Generalitat va aprovar Plans Directors Urbanístics per coordinar el planejament en les comarques del Pallars Sobirà (2008), la Cerdanya (2008) i l’Aran (2010). Finalment, les directrius establertes en el PTAPiA van ser la base per a la revisió dels planejaments municipals desmesurats aprovats en períodes anteriors i extingir el desenvolupament de 345 ha de sòl urbanitzable, que resultava clarament insostenible (Pla Director Urbanístic de sòls no sostenibles de l’AP, 2020).  

Ara bé, per dur a terme el balanç complert de l’eficàcia del PTAPiA  en aquest camp, caldrà disposar de dades sobre l’evolució del conjunt del planejament urbanístic de l’àmbit i la seva subjecció a les directrius establertes en cada cas per al Pla. Caldrà també conèixer l’evolució real dels usos del sòl i, en particular, l’increment de la superfície de sòl artificialitzat. Serà necessari, així mateix, realitzar una anàlisi aprofundida de l’evolució del mercat de l’habitatge en les dues darreres dècades, que ha esdeviongut un dels principals problemes per a la població de l’APiA, així com del conjunt de Catalunya.

El segon tema que una avaluació del PTAPiA haurà d’abordar és l’evolució dels espais oberts. Si bé és cert que bona part dels espais naturals de l’àmbit gaudien de protecció amb anterioritat a l’aprovació del Pla (Parc Nacional d’Aigües Tortes, 1955; Parc Cadí-Moixeró, 1983; Parc de l’Alt Pirineu, 2003; etc.), no hi ha dubte que la seva vigència ha contribuït a consolidar la preservació d’una xarxa de connectors essencials per a la seva biodiversitat i per a la qualitat ambiental del conjunt de l’àmbit. De tota manera, un balanç aprofundit de la utilitat del PTAiP haurà d’incloure l’estudi de l’evolució de les cobertes de sòl en aquests espais. Només així es podrà mesurar fins a quin punt s’estan mantenint els usos agrícoles i ramaders, establir la dimensió de l’avenç del forest, valorar la preservació del mosaic territorial i del paisatge, així com avaluar l’impacte d’usos antròpics com les instal·lacions per a la producció d’energia.

El sistema de comunicacions terrestres és tercer i darrer tema que el balanç del PTAPiA ha d’abordar de manera peremptòria. En les dues darreres dècades s’han dut a terme algunes de les actuacions viàries previstes en el Pla, com les millores del accessos al coll de Comiols, el condicionament de diversos trams de la C-14 o la variant d’Esterri d’Àneu. S’ha millorat així mateix de manera molt notable el servei ferroviari entre Lleida i la Pobla de Segur, mentre persisteixen problemes gravíssims, tot i les inversions realitzades, en la línia de Puigcerdà i la Tor de Querol. Una avaluació completa de la situació de les infraestructures de comunicació a l’APiA haurà de tenir en compte quina ha estat l’evolució de la accessibilitat de l’àmbit pirinenc respecte el seu entorn, al sud i al nord de la Serralada, la seva connectivitat interna (en especial pel que fa a les comunicacions transversals) i el desplegament de les comunicacions digitals sobre el conjunt del territori.

A finals del primer quart del segle XXI, l’Alt Pirineu i l’Aran es troben davant de noves oportunitats (l’extensió de les xarxes digitals, l’increment de la mobilitat de la població) i nous reptes (l’acceleració del procés de canvi climàtic, la problemàtica de l’habitatge). Per tal d’aprofitar les primeres i fer front als segons, la gestió del territori pren una importància de crucial. El PTAPiA ha mostrat, al llarg de vint anys de vigència, la seva utilitat en aquesta comesa. Per això, cal ara fer un balanç acurat de les seves potencialitats i, a la llum de les transformacions i les necessitats actuals del territori pirinenc, projectar-lo cap al futur.

[Article publicat a la revista Nabius, XII.2026] 

Des dels barris, contra les desigualtats

El nou govern de la Generalitat ha anunciat, entre les seves primeres mesures, la voluntat d’impulsar un programa d’actuacions en als barris més vulnerables i de nomenar un comissionat per tal de gestionar-lo. Es tracta d’una excel·lent notícia.

La concentració de la població més desafavorida en alguns barris és un resultat directe del funcionament del mercat de l’habitatge. Com és ben sabut, la nostra capacitat d’escollir lloc de residència depèn de la combinació de dos factors: el preu de l’habitatge i els nostres ingressos, de manera que uns tenen més capacitat d’escollir que no pas d’altres. Així, la població amb menors ingressos es veu concentrada en aquelles parts de les àrees urbanes on els preus són més baixos. És a dir, aquelles que solen disposar de menys serveis, pitjor accessibilitat, dèficits d’espai públic i un parc d’habitatge amb majors mancances. D’altra banda, aquells que més tenen també tendeixen a aplegar-se per tal de gaudir dels avantatges de viure entre ells i de no haver de compartir els serveis dels que poden dotar-se.

En les darreres dècades la segregació residencial ha assolit escala metropolitana i afecta la pràctica totalitat de les àrees urbanes de Catalunya. Així, allò que s’especialitza socialment no són ja només uns carrers o uns barris de cada localitat, sinó municipis sencers. Això, al seu torn, té conseqüències decisives sobre els recursos dels que disposen els ajuntaments, ja que la base fiscal dels municipis depèn, en molt bona mesura, del valor cadastral de l’habitatge.

D’aquesta manera, es dona la paradoxa de que la població més necessitada de serveis socials acaba anant a raure en els municipis amb menor capacitat per prestar-los. Si, deixant Barcelona apart, apleguem els 163 municipis de la regió metropolitana de Barcelona en funció dels ingressos municipals per càpita dels que disposen, constatarem que els municipis pertanyents al quartil més baix d’ingressos concentren el 76,6% de la població resident en les seccions censals més vulnerables. Es tracta d’una situació que afecta de forma destacada les localitats de la conurbació barcelonina, però també les ciutats de l’arc metropolità i capitals de comarca de arreu de Catalunya.

En aquestes circumstàncies resulta molt difícil que cada municipi pugui emprendre pel seu compte actuacions per millorar les condicions de vida en els barris més vulnerables. Barcelona és l’excepció: en els darrers vuit anys ha dut a terme un Pla de Barris, tot invertint més de 200 milions d’euros en una vintena de barris de la ciutat. Ha pogut fer-ho perquè és una gran ciutat que compta tant amb barris benestants com vulnerables i el seu ajuntament disposa d’uns ingressos de més de 2.000 € per càpita. Però això no està a l’abast d’ajuntaments amb molts menors ingressos per habitant, com els de Montcada i Reixac, Santa Coloma de Gramenet o Badalona, que concentren un gran nombre de barris vulnerables. Ni tampoc de ciutats com Mataró, Sabadell, Figueres o el Vendrell, que apleguen molts habitants amb baix nivell de renda, mentre la població més benestant de les respectives àrees urbanes tendeix a residir en els municipis veïns.

Per això és positiu que el repte de millorar les condicions de vida en els barris més vulnerables sigui assumit i finançat a escala del conjunt de Catalunya. Aquest va ser l’objectiu de la Llei de Barris de la Generalitat de Catalunya aprovada el mes de maig de 2004, ara fa vint anys. La Llei va permetre intervenir en 141 barris de Catalunya, amb projectes que conjugaven les millores físiques amb els programes socials. La seva aplicació es dugué a terme amb la col·laboració entre la Generalitat i els ajuntaments concernits, tot tractant de conjugar la solidaritat fiscal amb el coneixement dels problemes i la implicació dels veïns. El desplegament de la Llei fou interromput l’any 2011, en aplicació de les polítiques d’austeritat.

La Llei de Barris fou la primera llei substantiva impulsada pel govern presidit per Pasqual Maragall i és significatiu que el nou govern de la Generalitat hagi volgut incloure entre les seves primeres mesures reprendre una iniciativa en aquest mateix camp. Es tracta d’una mesura llargament reclamada pels ajuntaments i les entitats veïnals, que veuen acumular-se els problemes sense disposar dels instruments adequats per fer-hi front. El mateix Parlament de Catalunya va aprovar fa un parell d’anys una nova versió de la Llei que no ha arribat a aplicar-se. Potser el desplegament d’aquesta norma podria permetre guanyar temps i emprendre de manera immediata les actuacions en els barris.

La segregació no només reflecteix la desigualtat sinó que contribueix de manera destacada a mantenir-la i a reproduir-la. Per combatre’n les causes i els efectes cal millorar els barris per tal que tothom, visqui on visqui, pugui gaudir d’un entorn enriquidor, digne i segur. Tant de bo que les polítiques anunciades facin possible avançar en aquest camí. 

[Article publicat al diari Ara, 19.08.2024].

El planejament territorial a Catalunya: elements per a un balanç necessari

El planejament territorial avui vigent a Catalunya fou elaborat, en bona mesura, entre els anys 2004 i 2010. Bé és veritat que el Pla Territorial General havia estat aprovat en una data força anterior, l’any 1995. Però per al seu desenvolupament efectiu, a través de Plans Territorials Parcials de caràcter normatiu, va caldre esperar la creació del Programa de Planejament Territorial, l'any 2004, sota la presidència de Pasqual Maragall. Fou a través d’aquest instrument, adscrit a la Secretaria per a la Planificació Territorial de la Generalitat, que es varen confegir, tramitar i portar a aprovació els set Plans Territorials Parcials avui vigents, que, plegats, cobreixen la totalitat del territori de Catalunya: Alt Pirineu i Aran (2006), Terres de Lleida (2007), Catalunya Central (2008), Camp de Tarragona, Regió Metropolitana, Terres de l’Ebre i Comarques Gironines (2010).

Els plans territorials contenen normes, directrius i recomanacions relatives a tres sistemes territorials bàsics: els espais oberts, els assentaments i les infraestructures de mobilitat terrestre. Així, els Plans indiquen, en primer lloc, els sòls que, pels seus valors ambientals o per consideracions urbanístiques, queden protegits del procés d’urbanització. En segon lloc, estableixen normes per al desenvolupament dels nuclis de població, tot determinant i limitant les noves superfícies de sòl que poden incorporar-se al procés d’urbanització. Finalment, indiquen les traces i les prestacions per al desenvolupament de la xarxa viària i ferroviària.

D’ençà la seva aprovació, el planejament territorial ha permès orientar de manera efectiva el nou planejament urbanístic que s’ha anat aprovant, tant pel que fa a la classificació de sòl per al desenvolupament urbanístic, com a l’hora d’establir reserves de sòl per a les infraestructures o definir els usos permissibles en els espais oberts. La seva vigència ha estat així mateix d’importància decisiva per a l’elaboració dels Plans Directors Urbanístics que s’han anat aprovant, inclòs el Pla Director Urbanístic de l’ÀreaMetropolitana de Barcelona que es troba avui en període d’informació pública.

La necessitat d’un balanç

L’any que ve, s’acompliran vint anys de l’inici del Programa de Planejament Territorial i els plans hauran estat vigents entre 18 i 14 anys. Sembla del tot convenient, doncs, començar a elaborar un balanç sobre quina ha estat la seva utilitat i els seus efectes, així com sobre la necessitat, si s’escau, d’adaptar-los a les noves exigències plantejades per al desenvolupament de la societat i els paràmetres ambientals. Aquesta tasca es veu dificultada pel fet que, des del Govern de la Generalitat, no s’ha donat compliment a les disposicions que establien l’obligació d’anar presentant al Parlament les successives memòries sobre l’acompliment de les disposicions del Planejament Territorial. D’altra banda, alguns dels instruments de seguiment dels Plans previstos en la normativa, com la Comissió d’Ordenació Territorial Metropolitana, tampoc han tingut continuïtat efectiva.

Tanmateix, en els darrers mesos s’han emprès diverses iniciatives interessants per al rellançament del debat sobre el planejament territorial. Entre aquestes destaca el cicle de debats El planejament territorial a Catalunya: vigència, balanç i perspectives de futur organitzat per la Societat Catalana d’Ordenació del Territori, que s’inicià el proppassat dia 28 de setembre i s’estendrà, en diverses sessions, durant el curs acadèmic 2023-2024. Així mateix, en el sí del Departament de Territori de la Generalitat d’una taula de treball entre el Departament i diverses entitats per tal d’avaluar la situació del planejament territorial.

Les bases factuals del debat

Com es deia, el debat sobre la utilitat i el futur del planejament territorial sembla particularment útil i necessari en les circumstàncies actuals. Tanmateix, per tal que aquest exercici resulti fructífer, hi ha un requisit previ: dotar-se d’unes bases factuals a partir de les quals aconduir la discussió.

Aquesta informació de base resulta essencial per tal que tots els actors implicats en el debat (Generalitat, administracions locals, agents socials, forces polítiques, entitats ciutadanes, universitats i sectors professionals) puguin participar-hi de manera fonamentada. En concret, caldria disposar, com a mínim, dels següents elements:

Diagnosi sobre les dinàmiques territorials i acompliment de les previsions dels plans

a.1) Projeccions. Evolució de la població i dels llocs de treball localitzats en relació a les previsions contingudes en els plans territorials parcials (PTP) per a l'any 2026.

a.2) Sistema d’assentaments. Creixement de la superfície de sòl urbanitzat, així com de la  població i dels llocs de treball per municipis en relació a les estratègies definides en els Plans Territorials Parcials aprovats i vigents.

a.3) Sistema d’espais oberts. Evolució dels usos del sòl (activitats autoritzades, espais agrícoles, sòls forestals, instal·lacions energètiques) i de les figures de protecció ambiental i del paisatge en relació a la normativa dels Plans Territorials Parcials. 

a.4) Sistema d’infraestructures. Construcció de noves infraestructures viàries i ferroviàries i adaptació a les reserves de sòl i a les previsions del planejament territorial, tant pel que fa als Plans Territorials Parcials com als Plans Territorials Sectorials d'infraestructures.  

Diagnosi de l’actuació institucional

b.1) Relació entre els PTP i el planejament urbanístic municipal. Plans d’Ordenació Urbanística Municipal aprovats en el període de vigència dels Plans Territorials Parcials; contingut dels informes territorials emesos i compliment de les previsions de les estratègies del planejament territorial.

b.2) Relació entre el PTP i el planejament urbanístic supramunicipal. Evolució dels Plans Directors Urbanístics aprovats en el període de vigència dels Plans Territorials Parcials i correspondència amb les previsions de planejament territorial.

b.3) Relació entre els PTP i el planejament de les infraestructures. Previsions dels Plans Directors de la Mobilitat i els Plans Directors d’Infraestructures aprovats en el període de vigència dels Plans Territorials Parcials; evolució de les inversions en relació a les previsions del planejament territorial (Plans Territorials Parcials i planejament sectorial). .

b.4) Relació dels PTP amb la resta de planejament territorial sectorial i els catàlegs del paisatge. Previsions dels Plans Territorials Sectorials vigents i en elaboració (espais comercials, habitatge, energia,...), així com dels Catàlegs del Paisatge, en relació amb els Plans Territorials Parcials. 

Cal esperar que la Generalitat i el conjunt d’entitats concernides vulguin aportar aquestes informacions per tal que el debat sobre el planejament territorial de Catalunya, important com és, pugui desenvolupar-se sobre unes bases rigoroses i constructives.

Solidaritat metropolitana

Font: Barrios y crisis (2018)

L’any 1979, pocs mesos després de les primeres eleccions municipals democràtiques, Pasqual Maragall escrivia: “El futur de la Ciutat amb majúscula es juga tant o més fora de la ciutat central [que] dins dels seus estrets límits [...]. Barcelona ciutat és avui gairebé una ficció” (La Vanguardia, 19.08.1979). Han passat 40 anys des d’aquell estiu carregat d’incertituds i d’esperances. En aquest temps, l’afirmació de qui seria alcalde i president de la Generalitat s’ha confirmat plenament: avui l’esdevenidor de Barcelona és indissociable de la seva condició metropolitana. Un dels àmbits on això resulta més evident és el de les desigualtats socials.  

Com en d’altres ciutats mediterrànies, durant les dues darreres dècades a Barcelona l’increment de les desigualtats socials ha comportant un augment assenyalat de la segregació residencial, és a dir, de la tendència dels grups socials a separar-se sobre l’espai urbà en funció del seu nivell de renda. Els efectes de la segregació es fan notar en múltiples camps de la vida social, des de l’educació, a la salut i a la convivència. Constitueixen a més una barrera afegida a les oportunitats de sectors importants de la població a l’hora de desenvolupar projectes de vida autònoms i satisfactoris. D’aquesta manera, la segregació ha esdevingut no només una expressió de les desigualtats sinó també un mecanisme que tendeix a reproduir-les i ampliar-les.

Doncs bé, una de les principals característiques actuals de la segregació és el seu caràcter metropolità. És a dir, la segregació no contraposa avui només les condicions de vida dels barris d’un municipi, sinó de municipis sencers de l’àmbit metropolità. Així, algunes localitats concentren una part molt important dels barris més desafavorits, mentre d’altres s’especialitzen en la residència de sectors més benestants. Els estudis mostren com bona part de les àrees més vulnerables s’apleguen en els municipis a banda i banda del Besòs i sobre l’eix de la carretera de Collblanc, mentre les més benestants corresponen a districtes i municipis que envolten Collserola. 

Aquesta geografia metropolitana de la desigualtat comporta la paradoxa de que la població amb majors necessitats socials tendeix a concentrar-se en les localitats amb majors dèficits urbanístics i amb menorscapacitats per prestar serveis, mentre les més ben dotades i amb major capacitat econòmica allotgen la població més benestant. Els efectes d’aquesta situació sobre les polítiques socials i urbanes és prou evident: mancats dels recursos necessaris, els municipis on es concentren el barris més desafavorits tenen moltes dificultats per endegar polítiques destinades a millorar-hi les condicions de vida.

Entre 2004 i 2010, la Llei de Barris de la Generalitat de Catalunya va tractar de donar resposta a aquesta situació, transferint recursos als municipis més necessitats. En el darrer mandat, l’Ajuntament de Barcelona, que compta amb grandària i recursos, ha impulsat un Pla de Barris en 10 àrees de la ciutat. Una i altra iniciativa han obtingut resultats prou positius, però ni el Govern de la Generalitat sembla, ara per ara, disposat a reprendre les convocatòries d’ajuts previstes en la Llei de Barris, ni l’Ajuntament de la capital pot actuar, òbviament, fora dels límits del seu terme.

En aquest estat de coses, no seria convenient impulsar un Pla de Barris d’escala metropolitana? Hauria de destinar-se a intervenir en aquelles localitats i barris on es concentren les necessitats més peremptòries en ocupació, habitatge, educació, equipaments, urbanisme i medi ambient. El Pla podria ser impulsat per l’Àrea Metropolitana de Barcelona amb el concurs i la col·laboració administrativa i financera de l’Ajuntament de Barcelona i la resta de municipis de l’àrea.

La solidaritat metropolitana és imprescindible per millorar les condicions de vida dels sectors més vulnerables i constitueix a més un argument de pes a l’hora de reclamar una major atenció per part de l’Estat i la Generalitat envers els barris desafavorits. Un Pla de Barris metropolità basat en la cooperació entre els municipis, la transversalitat de les actuacions i la implicació veïnal esdevindria així un instrument útil i una referència a seguir.  No seria aquest un projecte necessari i convenient per al mandat municipal i metropolità que ara s’inicia?  

[Article publicat al diari Ara, 4 d'agost 2019]