El planejament territorial a Catalunya: elements per a un balanç necessari

El planejament territorial avui vigent a Catalunya fou elaborat, en bona mesura, entre els anys 2004 i 2010. Bé és veritat que el Pla Territorial General havia estat aprovat en una data força anterior, l’any 1995. Però per al seu desenvolupament efectiu, a través de Plans Territorials Parcials de caràcter normatiu, va caldre esperar la creació del Programa de Planejament Territorial, l'any 2004, sota la presidència de Pasqual Maragall. Fou a través d’aquest instrument, adscrit a la Secretaria per a la Planificació Territorial de la Generalitat, que es varen confegir, tramitar i portar a aprovació els set Plans Territorials Parcials avui vigents, que, plegats, cobreixen la totalitat del territori de Catalunya: Alt Pirineu i Aran (2006), Terres de Lleida (2007), Catalunya Central (2008), Camp de Tarragona, Regió Metropolitana, Terres de l’Ebre i Comarques Gironines (2010).

Els plans territorials contenen normes, directrius i recomanacions relatives a tres sistemes territorials bàsics: els espais oberts, els assentaments i les infraestructures de mobilitat terrestre. Així, els Plans indiquen, en primer lloc, els sòls que, pels seus valors ambientals o per consideracions urbanístiques, queden protegits del procés d’urbanització. En segon lloc, estableixen normes per al desenvolupament dels nuclis de població, tot determinant i limitant les noves superfícies de sòl que poden incorporar-se al procés d’urbanització. Finalment, indiquen les traces i les prestacions per al desenvolupament de la xarxa viària i ferroviària.

D’ençà la seva aprovació, el planejament territorial ha permès orientar de manera efectiva el nou planejament urbanístic que s’ha anat aprovant, tant pel que fa a la classificació de sòl per al desenvolupament urbanístic, com a l’hora d’establir reserves de sòl per a les infraestructures o definir els usos permissibles en els espais oberts. La seva vigència ha estat així mateix d’importància decisiva per a l’elaboració dels Plans Directors Urbanístics que s’han anat aprovant, inclòs el Pla Director Urbanístic de l’ÀreaMetropolitana de Barcelona que es troba avui en període d’informació pública.

La necessitat d’un balanç

L’any que ve, s’acompliran vint anys de l’inici del Programa de Planejament Territorial i els plans hauran estat vigents entre 18 i 14 anys. Sembla del tot convenient, doncs, començar a elaborar un balanç sobre quina ha estat la seva utilitat i els seus efectes, així com sobre la necessitat, si s’escau, d’adaptar-los a les noves exigències plantejades per al desenvolupament de la societat i els paràmetres ambientals. Aquesta tasca es veu dificultada pel fet que, des del Govern de la Generalitat, no s’ha donat compliment a les disposicions que establien l’obligació d’anar presentant al Parlament les successives memòries sobre l’acompliment de les disposicions del Planejament Territorial. D’altra banda, alguns dels instruments de seguiment dels Plans previstos en la normativa, com la Comissió d’Ordenació Territorial Metropolitana, tampoc han tingut continuïtat efectiva.

Tanmateix, en els darrers mesos s’han emprès diverses iniciatives interessants per al rellançament del debat sobre el planejament territorial. Entre aquestes destaca el cicle de debats El planejament territorial a Catalunya: vigència, balanç i perspectives de futur organitzat per la Societat Catalana d’Ordenació del Territori, que s’inicià el proppassat dia 28 de setembre i s’estendrà, en diverses sessions, durant el curs acadèmic 2023-2024. Així mateix, en el sí del Departament de Territori de la Generalitat d’una taula de treball entre el Departament i diverses entitats per tal d’avaluar la situació del planejament territorial.

Les bases factuals del debat

Com es deia, el debat sobre la utilitat i el futur del planejament territorial sembla particularment útil i necessari en les circumstàncies actuals. Tanmateix, per tal que aquest exercici resulti fructífer, hi ha un requisit previ: dotar-se d’unes bases factuals a partir de les quals aconduir la discussió.

Aquesta informació de base resulta essencial per tal que tots els actors implicats en el debat (Generalitat, administracions locals, agents socials, forces polítiques, entitats ciutadanes, universitats i sectors professionals) puguin participar-hi de manera fonamentada. En concret, caldria disposar, com a mínim, dels següents elements:

Diagnosi sobre les dinàmiques territorials i acompliment de les previsions dels plans

a.1) Projeccions. Evolució de la població i dels llocs de treball localitzats en relació a les previsions contingudes en els plans territorials parcials (PTP) per a l'any 2026.

a.2) Sistema d’assentaments. Creixement de la superfície de sòl urbanitzat, així com de la  població i dels llocs de treball per municipis en relació a les estratègies definides en els Plans Territorials Parcials aprovats i vigents.

a.3) Sistema d’espais oberts. Evolució dels usos del sòl (activitats autoritzades, espais agrícoles, sòls forestals, instal·lacions energètiques) i de les figures de protecció ambiental i del paisatge en relació a la normativa dels Plans Territorials Parcials. 

a.4) Sistema d’infraestructures. Construcció de noves infraestructures viàries i ferroviàries i adaptació a les reserves de sòl i a les previsions del planejament territorial, tant pel que fa als Plans Territorials Parcials com als Plans Territorials Sectorials d'infraestructures.  

Diagnosi de l’actuació institucional

b.1) Relació entre els PTP i el planejament urbanístic municipal. Plans d’Ordenació Urbanística Municipal aprovats en el període de vigència dels Plans Territorials Parcials; contingut dels informes territorials emesos i compliment de les previsions de les estratègies del planejament territorial.

b.2) Relació entre el PTP i el planejament urbanístic supramunicipal. Evolució dels Plans Directors Urbanístics aprovats en el període de vigència dels Plans Territorials Parcials i correspondència amb les previsions de planejament territorial.

b.3) Relació entre els PTP i el planejament de les infraestructures. Previsions dels Plans Directors de la Mobilitat i els Plans Directors d’Infraestructures aprovats en el període de vigència dels Plans Territorials Parcials; evolució de les inversions en relació a les previsions del planejament territorial (Plans Territorials Parcials i planejament sectorial). .

b.4) Relació dels PTP amb la resta de planejament territorial sectorial i els catàlegs del paisatge. Previsions dels Plans Territorials Sectorials vigents i en elaboració (espais comercials, habitatge, energia,...), així com dels Catàlegs del Paisatge, en relació amb els Plans Territorials Parcials. 

Cal esperar que la Generalitat i el conjunt d’entitats concernides vulguin aportar aquestes informacions per tal que el debat sobre el planejament territorial de Catalunya, important com és, pugui desenvolupar-se sobre unes bases rigoroses i constructives.

Antonio Font: territoris urbans

Amb el títol Territorios urbanos. Memoria de una búsqueda apasionada, la Universitat Politècnica de Catalunya acaba de publicar un volum d'homenatge a l'arquitecte Antonio Font (Palencia, 1944) en motiu del seu pas a la condició de professor emèrit. 
El llibre aplega una selecció dels estudis i projectes desenvolupats per l'autor al llarg de la seva trajectòria com a urbanista i estudiós del territori, estructurada en quatre apartats: "Exploracions territorials", "Plans i projectes", "Barcelona: projectes i posicionaments" i "Docència de l'urbanisme". Aquesta selecció és acompanyada per una quinzena de textos en els que diversos col·legues i deixebles glossen la seva trajectòria. 
Reproduïm tot seguit l'aportació "Antonio Font: L'urbanisme com a voluntat de coneixement i servei" inclosa en el volum.

ANTONIO FONT,

L’URBANISME COM A VOLUNTAT DE CONEIXEMENT I DE SERVEI

per Oriol Nel·lo

Departament de Geografia, Universitat Autònoma de Barcelona

El dia 20 de gener de l’any 2006, Antonio Font participà en la Jornada Els Plans Directors Urbanístics de Catalunya. Una nova generació de plans. La trobada tenia per objectiu debatre el balanç dels primers dos anys de funcionament del Programa de Planejament Territorial i explicar els objectius dels Plans Directors Urbanístics que el govern de la Generalitat havia començat a impulsar. Inicialment s’havia previst de celebrar l’acte al Col·legi d’Arquitectes, però, en aquell moment esperançat, la demanda d’inscripció va ser tan aclaparadora que es va haver de traslladar a un dels auditoris del Palau de la Música. Tot i les sis-centes places disponibles, molta gent va quedar fora i va haver de seguir els debats en un pantalla instal·lada al foyer.

Antonio Font hi intervingué per presentar els avenços del Pla Director de la Conca d’Òdena, que el govern li havia encarregat de dirigir. Va començar per explicar com el procés de metropolitanització estava engendrant a Catalunya (i no només a Catalunya) una “nova territorialitat”, unes noves configuracions espacials que no tenien precedents. Per fer front a les oportunitats i a les amenaces que se’n derivaven, deia, els vells instruments urbanístics no són ni adequats, ni suficients. Calia doncs una nova voluntat política, una nova visió i uns nous estris per orientar les transformacions en curs. I, finalment, augurava que les circumstàncies fessin possible dotar-se d’aquells mitjans legislatius i de planejament necessaris, d’aquelles noves eines que la millor tradició del pensament territorial i urbanístic català feia tant que reclamava per tal d’orientar i corregir les dinàmiques del procés d’urbanització.

Si recordo aquesta intervenció –circumstancial, si ho voleu- de fa prop d’una dècada és perquè em sembla que recull prou bé alguns dels trets principals de les preocupacions i la trajectòria d’Antonio Font. En primer lloc, l’interès per al coneixement del territori i, en particular, per les formes dels assentaments. Un interès que té connexió amb els treballs pioners del Laboratori d’Urbanisme de Barcelona, a partir del qual Font ha realitzat contribucions senyeres per a la comprensió de les dinàmiques espacials: de les anàlisis sobre el procés de metropolitanització a l’entorn de Barcelona als estudis de morfologia urbana en aquest àmbit;  dels càlculs sobre el consum de sòl a l’ambiciós estudi internacional L’explosió de la ciutat. Per a l’autor, la comprensió profunda del funcionament del territori és punt de partida, premissa essencial, per a qualsevol acció posterior.

Ara bé, per Antonio Font, aquesta preocupació per l’anàlisi territorial, rigorosa i precisa fins a l’escrúpol, no constitueix pas una finalitat en si mateixa. El reconeixement territorial és certament un primer pas imprescindible, però ho és en tant que mitjà per confegir una diagnosi que permeti intervenir: actuar, amb les eines pròpies del planejament urbanístic, per tal d’endreçar les pulsions espontànies en l’ús del territori i orientar-les en benefici de la col·lectivitat. La seva executòria de més de quatre dècades en el camp del planejament urbanístic confirma la tossudesa amb la que ha perseguit aquests objectius: a través del planejament municipal (Celrà, Vilafranca del Penedès, Mollet, Girona, Barberà del Vallès,...) i, sempre que ha estat possible, a través del planejament supramunicipal, del què ha esdevingut un dels principals impulsors –teòric i pràctic- entre nosaltres (Palencia, Conca d’Òdena, Jaizquíbel, Camp de Tarragona,...).

Tanmateix, per tal de ser viables, aquests plans requereixen d’un impuls administratiu i, en darrer terme, polític. D’aquí el tercer tret que emergeix amb claredat, penso, d’aquella seva intervenció en el Petit Palau. La noció de que l’urbanista no té només la responsabilitat d’analitzar el territori i de fer propostes per a la seva gestió, sinó que ha de contribuir a crear les condicions culturals i polítiques per tal que aquells projectes puguin arribar a realitzar-se.   L’habilitat de posar les seves propostes a disposició de la col·lectivitat que haurà  de debatre-les, adaptar-les i dur-les a la pràctica esdevé així, al costat de la capacitat d’analitzar el territori i d’oferir camins per ordenar-ne els usos, la tercera qualitat necessària en la tasca de l’urbanista.

He tingut l’oportunitat de seguir durant molts anys, de prop i de lluny, la trajectòria d’Antonio Font. He estat lector i editor dels seus textos; plegats hem fet alguna desena de cursos i conferències; he tingut ocasió de conèixer de primera mà diversos dels estudis i les tesis doctorals que ha dirigit; m’ha correspost impulsar, tramitar i, en algunes ocasions, defensar, des de l’administració, plans elaborats per ell. En considerar-lo ara, amb la perspectiva del temps, crec que d’aquest recorregut en despunten diversos trets essencials: la voluntat de rigor en l’anàlisi, la capacitat de proposta en el planejament, l’habilitat de donar a conèixer les pròpies idees i, finalment, la preocupació per l’interès general. D’aquesta manera, en uns temps en que l’urbanisme és, tant sovint, expressió de preconceptes infundats, d’afirmació vanitosa d’autoria i de submissió als interessos particulars, l’itinerari d’Antonio Font ens apareix com un exercici de voluntat de coneixement, de col·laboració en un projecte comú i de servei a la col·lectivitat. Són, certament, trets destacats i rars de trobar. Coincideixen tots ells en la trajectòria d’Antonio Font i això justifica que aquesta sigui ara objecte de reconeixement i d’homenatge. 

El règim jurídic del litoral català

El dia 8 de març de 2013 s'ha presentat a la Universitat de Girona la tesi doctoral del jurista Josep Maria Aguirre, titulada El règim jurídic del litoral català i dirigida pel catedràtic de Dret Administratiu Joan Manuel Trayter.
La recerca s'obre amb una anàlisi del complex marc jurídic i competencial del litoral català, ofereix a continuació una panoràmica del tema en el dret comparat (amb particular referència als casos de França, Itàlia i els Estats Units d'Amèrica),  tot seguit estudia en profunditat l'ordenació del litoral català a través dels Plans Directors Urbanístics del Sistema Costaner i es clou amb unes reflexions sobre com podria transitar-se des de la situació actual cap a una gestió més integrada del nostre litoral.
L'aparició de la tesi de Josep Maria Aguirre te lloc en un moment particularment oportú, just quan les Corts de l'Estat estan a punt d'aprovat una reforma de la Llei de Costes que a parer dels experts pot comportar un retrocés sever dels avenços aconseguits en la regulació i gestió del domini marítimo-terrestre en els darrers vint-i-cinc anys. Així mateix, consisteix en una reflexió necessària per tal d'avaluar les potencialitats i les limitacions dels instruments d'ordenació vigents a Catalunya. Finalment, resulta una contribució de gran interès a l'hora d'explorar les possibilitats de millorar, tot i les circumstàncies, el marc vigent, aprofitant, entre d'altres, els avenços obtinguts en l'Estatut de 2006.
El cor de la recerca és l'anàlisi dels Plans Directors Urbanístics del Sistema Costaner, aprovats pel govern de la Generalitat l'any 2005, plans que, com és sabut, varen permetre excloure del procés d'urbanització la pràctica totalitat del sòl costaner que en aquell moment estava classificat com a no urbanitzable i urbanitzable no delimitat, així com un bon nombre de sectors de sòl urbanitzable que no disposaven de pla parcial definitivament aprovat. Es tracta d'un tema sobre el qual l'autor ja havia publicat una interessant monografia poc després de l'aprovació dels plans pel conseller Joaquim Nadal. En la tesi doctoral retorna sobre el tema per aprofundir, en particular, sobre la sort i evolució dels PDUSC al llarg dels seus set anys de vigència. Així, l'autor no només analitza la naturalesa dels Plans i les categories de sòl que se'n deriven, sinó que entra amb particular detall sobre tres temes. En primer lloc, estudia l'adequació al llarg dels anys del planejament territorial i urbanístic a les prescripcions dels PDUSC, adaptació que ha permès, per exemple, la incorporació la pràctica totalitat els sòls protegits en el Pla dins les categoria de Sòl de Protecció Especial dels plans territorials vigents, doblant així les seves garanties de protecció. En segon, revisa de manera minuciosa la jurisprudència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya sobre el PDUSC, jurisprudència ja força consolidada a través d'un bon nombre de sentències, que en termes generals han avalat la correcció dels Plans tant pel què fa al seu contingut, com al respecte a l'autonomia local i a la classificació del sòl (doctrina que, per cert, ha estat ratificada recentment a través de diverses sentències del Tribunal Suprem). Finalment, l'autor, considera, amb minúcia de cartoixà, les eventuals responsabilitats patrimonials per a l'administració pública que poguessin derivar-se de l'aprovació dels PDUSC, per concloure, a la vista de la casuística i de la jurisprudència, que l'evolució de la qüestió ha permès descartar, en termes generals, problemes importants per a l'administració des d'aquest punt de vista.
En conjunt, ens trobem doncs davant d'una contribució important, que ve a sumar-se a d'altres tesis doctorals sobre els Plans Directors Urbanístics aprovats en el període 2003-2010 i, en particular, als treballs acadèmics destinats a estudiar les mesures de protecció del litoral català. Tant de bo que l'aportació de Josep Maria Aguirre pugui ajudar, tot i les males perspectives de l'hora tant en l'àmbit espanyol com català, a avançar cap a una millor gestió i cap a una més alta preservació de les nostres àrees costaneres.   

Els Plans Directors Urbanístics: identitat, models i enfocaments

Plans Directors Urbanístics vigents i en elaboració (desembre 2010)

La creixent integració del territori fa que molts dels temes i problemes essencials d'ordenació dels usos de l'espai -com ara la protecció dels espais oberts, la gestió de la mobilitat, la provisió de sòl per a habitatge o activitats econòmiques, etc.- no puguin ser abordats de manera eficient a escala únicament local. Tanmateix es dóna la paradoxa de que el planejament urbanístic general continua essent, bàsicament, d'àmbit municipal. Les deficiències derivades d'aquesta situació podran anar essent reconduïdes, en part, a través del planejament territorial vigent, que forneix, a través dels Plans Territorials Parcials, les normes i directrius bàsiques que han d'orientar el plans urbanístics municipals. De totes maneres, la complexitat de determinades àrees o l'especificitat de determinats usos del sòl fa necessari disposar d'instruments de coordinació urbanística d'una escala intermèdia entre el planejament territorial i l'urbanístic: aquesta és la comesa dels Plans Directors Urbanístics.
A Catalunya, com és sabut, en els darrers anys s'ha impulsat un bon nombre de plans d'aquest tipus, de tal manera que en el període 2004-2010 se'n van emprendre un total de 39, dels quals 27 es varen aprovar definitivament. Es tracta, com és obvi, de plans que responen a problemàtiques i projectes molt diversos: des de la coordinació del planejament a l'entorn de ciutats mitjanes a l'ordenació de comarques de muntanya, la protecció del litoral, del patrimoni i dels espais oberts, la reserva de sòl per a determinades infraestructures, l'assentament d'àrees residencials estratègiques, etc. Tanmateix, hi ha un conjunt d'elements comuns que confereixen a aquests plans uns trets que els identifiquen i caracteritzen, fins al punt, que s'ha pogut afirmar que presenten una certa identitat generacional: el fet d'encalçar un mateix model territorial, l'ús innovador de la normativa, la delimitació dels àmbits més en funció de la problemàtica que de consideracions administratives, el seu caràcter intencionat i finalista, la seva voluntat de constituir, sobretot, eines de gestió.
És justament sobre aquests plans que acaba de presentar-se a la Universitat Politècnica de Catalunya la tesi doctoral de l'arquitecte Pablo Elinbaum, Un modelo, tres enfoques. Las aportaciones metodológicas de los planes directores urbanísticos para la ordenación de las áreas urbanas de las comarcas centrales de Cataluña. La tesi, de la que ha estat director el professor Joaquim Sabaté, analitza, com el seu títol indica, els plans directors urbanístics de les àrees urbanes de Manresa, Igualada i Vic (el darrer dels quals, el de la Plana de Vic, no arribà a aprovar-se). Els plans foren dirigits, respectivament per Joaquim Sabaté , Antonio Font, Xavier Eizaguirre, tots tres membres del Departament d'Urbanisme de la UPC.   
La investigació de Pablo Elinbaum te per objecte estudiar la forma com, a partir d'un model inicial comú -els criteris del Programa de Planejament Territorial de la Generalitat i el Pla Territorial de la Catalunya Central- els tres plans directors avancen propostes per als respectius territoris, tot utilitzant metodologies, enfocaments i instruments diversos. De l'anàlisi se'n deriven un conjunt d'observacions i conclusions sobre la virtualitat i la utilitat dels plans directors urbanístics, que resulten de notable interès, tant des de la perspectiva disciplinar i com ciutadana. La tesi s'enriqueix amb un atles en el que les bases i les propostes dels tres plans han estat redibuixades a efectes d'estudi amb un tractament comú, en la millor tradició de l'anàlisi territorial de l'Escola d'Arquitectura de Barcelona.
Estem davant, doncs, d'una nova aportació que ve a sumar-se a d'altres treballs sobre les polítiques territorials d'aquest període, dels que ja hem tingut ocasió de parlar aquí, com ara els dedicats a l'estudi del Pla Director Urbanistic del Sistema Costaner, el planejament territorial o l'ordenació del territori en el seu conjunt. Tant de bo, tots plegats contribueixin a extreure les oportunes lliçons d'aquestes experiències i a projectar-les cap al futur.